La notificación y el acceso consular (dos aspectos de un mismo derecho) son la piedra angular de las labores consulares (especialmente las labores de protección). Se ha escrito mucho sobre el tema, especialmente sobre los aspectos teóricos del derecho a la notificación y asistencia consular. En este artículo busco revisar algunas de las dificultades prácticas que se presentan para el cumplimiento de este derecho.
La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares es uno de los tratados internacionales del que más países son partes y probablemente uno de los más comentados. La Convención regula diversos temas, entre ellos la notificación, el acceso y la protección consulares. Pero como todo el derecho, está sujeta a interpretaciones diferentes, lo cual ha dado lugar en ocasiones, a controversias entre los Estados. Estas controversias han llevado a que las Cortes internacionales se pronuncien sobre el alcance de los derechos que contiene la Convención y la manera de ejercerlos.
El primer obstáculo que se presenta es el desconocimiento sobre lo que implica la notificación consular, la manera de cumplir con ella, y la obligación de brindar acceso a los agentes consulares de un país para asistir a los detenidos que tengan su nacionalidad. En muchos casos, las agencias de policía de un país, que son las principales obligadas a cumplir con estos derechos, desconocen la existencia de la Convención y de los derechos que otorga a los detenidos extranjeros. Los gobiernos de los Estados deben asegurarse de difundir información sobre la notificación y el acceso consular entre todas las corporaciones policiacas de sus países.
Estados Unidos, por ejemplo, publica un Manual de Notificación Consular que se encuentra en su quinta edición y que contiene información muy útil para que las agencias policiacas puedan cumplir con sus obligaciones internacionales[i]. Además, el Departamento de Estado pone a disposición del público otra serie de herramientas como videos, infografías, etc., sobre la materia.
En México, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) publicó un manual similar para distribuir entre las fiscalías (en ese momento procuradurías de justicia) federal y estatales, así como entre corporaciones de policía de todos los niveles. Como Director de Litigios de la Consultoría Jurídica de SRE, se me encargó la tarea de concluir la publicación del manual y distribuirlo. Desafortunadamente, la falta de recursos para publicar gran cantidad de ejemplares, así como el enorme número de oficinas a quienes debía llegar (fiscalías, agencias de policía, poderes judiciales, autoridades migratorias, etc.), la falta de personal (la Dirección consistía en tres personas, incluyendo el Director) impidieron que se difundiera el documento con mayor amplitud. Actualmente puede consultarse en línea en la página de la SRE, pero ignoro si se ha actualizado desde su publicación[ii].
Canadá, país en el que actualmente me encuentro adscrito, no cuenta con un manual ni con recursos en línea para que las agencias de policía conozcan más acerca de sus obligaciones derivadas de la Convención. Eso constituye un obstáculo para que el derecho a la notificación consular pueda cumplirse adecuadamente. Es verdad que las leyes canadienses, particularmente la Ley de Misiones Extranjeras recogen las obligaciones contenidas en la Convención (incluso se transcribe textualmente su texto en las disposiciones de la ley), pero las experiencias mexicana y estadunidense muestran que es necesario un esfuerzo adicional de capacitación sobre el tema.
Otro obstáculo a la notificación consular es la barrera del idioma. Los cónsules mexicanos hemos constatado la dificultad que constituye el desconocimiento de un idioma para que un nacional detenido entienda que tiene derecho a notificar a su consulado. Estados Unidos incluye en su manual de notificación una fórmula en varios idiomas, para que el agente que detenga a un extranjero pueda informarle de su derecho en su propio idioma. El manual que publicó la SRE también incluye textos de notificación en diversos idiomas.
El cumplimiento de la notificación consular en México experimentó un cambio radical a raíz de la muy trascendente sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en el caso de Florence Cassez[iii]. En su decisión, la SCJN definió lo que implica la notificación consular (de manera inexacta en mi opinión), reafirmó la obligación de que se lleve a cabo de manera inmediata tras la detención de un extranjero y delimitó los alcances que puede tener la ausencia de notificación consular en un caso penal. En su sentencia, el máximo tribunal hizo referencia tanto al texto de la Convención, como a la Opinión Consultiva OC-16/99 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos “El derecho a la información sobre la asistencia consular y su relación con las garantías mínimas del debido proceso legal” que fue solicitada por México[iv], así como a la decisión de la Corte Internacional de Justicia en el Caso referente a Avena y a otros nacionales mexicanos (México v. Estados Unidos de América)[v], que también presentó nuestro país para exigir el cumplimiento de este derecho.
A partir del caso Cassez, se difundió ampliamente entre los poderes judiciales federal y estatales la obligación de respetar la notificación consular y poco a poco ha permeado también hacia las fiscalías y las agencias policiales la posibilidad de que un proceso penal sea anulado por la ausencia de notificación. Esto ha evidenciado otro obstáculo para que los extranjeros detenidos en México ejerzan su derecho: la inacción de las representaciones consulares extranjeras. En conversaciones con jueces mexicanos, señalan estar conscientes de esta obligación, pero cuando se ponen en contacto con la representación extranjera correspondiente, suele no haber respuesta y/o los cónsules no entran en contacto con sus nacionales detenidos. Los poderes judiciales han elaborado formatos para comprobar que al extranjero se le informó de su derecho a comunicarse con su consulado, con el fin de comprobar el cumplimiento de la obligación. Estados Unidos tiene un mecanismo similar.
Existen otros muchos aspectos que pueden complicar la labor consular como las personas con nacionalidad múltiple, las personas sujetas a procesos como la extradición, los casos de eventos masivos (como el próximo mundial de futbol) donde suele haber muchos detenidos por faltas menores … Por cuestiones de espacio no abundaré en ellos, pero el cumplimiento del derecho a la notificación consular suele encontrar obstáculos prácticos que nos lleven a reflexionar constantemente sobre su alcance.
[i] CNA Manual 5th Edition_September 2018.pdf
[ii] Manual sobre Acceso y Notificación Consulares | Secretaría de Relaciones Exteriores | Gobierno | gob.mx
[iii] JUICIO ORDINARIO CIVIL FEDERAL 1/2000
