Recientemente, el diputado Alfonso Ramírez Cuéllar, vicecoordinador del Grupo Parlamentario de Morena en la Cámara de Diputados, presentó una iniciativa para ampliar el segundo periodo ordinadio de sesiones. Eso de inmediato me trasladó una de mis primeras clases en las aulas de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, hace varios años. En aquella ocasión un profesor decía que la Administración Pública estaba presente prácticamente en cada momento de nuestras vidas y que nunca se detenía. Es verdad, la Administración Pública en cualquiera de sus niveles siempre está operando de cierta manera.
La lógica es distinta cuando hablamos del Congreso, precisamente porque su naturaleza y su papel en la vida pública son diferentes. Mientras que la Administración Pública tiene entre sus principales responsabilidades la ejecución de las decisiones gubernamentales y la prestación continua de servicios públicos, el Congreso constituye, ante todo, un espacio de representación política, deliberación y construcción de decisiones colectivas. Sus funciones no se limitan a la elaboración de leyes, también comprenden la representación de los distintos intereses sociales, el debate público, la fiscalización y el control de la actuación gubernamental.
Esta naturaleza del Congreso explica que su funcionamiento responda a una organización institucional distinta, con periodos ordinarios de sesiones y recesos establecidos constitucionalmente. Estos últimos no representan necesariamente una interrupción de las responsabilidades de las personas legisladoras, pues también son espacios para el trabajo territorial y el cumplimiento de su función de representación política. Los periodos de receso permiten mantener contacto directo con las comunidades, conocer sus necesidades y recoger demandas que posteriormente pueden incorporarse a los procesos de elaboración de políticas públicas. Desde esta perspectiva, el trabajo parlamentario no se limita a lo que ocurre dentro del recinto legislativo, sino que también comprende el vínculo permanente entre representantes y sus personas representadas.
Sin embargo, reconocer la importancia de los recesos no significa que el trabajo de representación deba realizarse exclusivamente durante éstos. Por el contrario, la vinculación territorial, el diálogo con la ciudadanía y la rendición de cuentas son responsabilidades permanentes que pueden desarrollarse de manera paralela a las actividades legislativas. Asimismo, establecido el punto de la importancia de los recesos legislativos, lo cierto es que es preciso preguntarnos si la distribución actual de los periodos ordinarios y de receso en nuestro país sigue siendo la más adecuada para atender las distintas funciones del Congreso, en otras palabras ¿convendría ampliar la duración de los periodos legislativos ordinarios como se ha propuesto recientemente?.
En México, la Constitución establece dos periodos ordinarios de sesiones. El primero comienza el 1 de septiembre y concluye, por regla general, el 15 de diciembre; mientras que el segundo inicia el 1 de febrero y termina, a más tardar, el 30 de abril. Esto significa que las Cámaras cuentan con aproximadamente seis meses y medio al año para ejercer sus funciones plenarias ordinarias, con un receso particularmente prolongado de cuatro meses entre mayo y agosto.
Si bien este calendario responde a una evolución histórica de nuestro sistema político, vale la pena reflexionar sobre su pertinencia frente a la creciente complejidad de los asuntos públicos y las responsabilidades que actualmente corresponden al Poder Legislativo. No es trivial, especialmente si consideramos que los problemas que requieren la intervención del Estado son cada vez más especializados y que las decisiones legislativas tienen consecuencias importantes sobre la vida de las personas.
Pensemos, en asuntos como los que el diputado Ramírez Cuéllar menciona en la iniciativa que referida al inicio de esta columna, por ejemplo, la regulación de la inteligencia artificial, la protección de datos personales, la transición energética o el cambio climático. Su tratamiento legislativo requiere mucho más que la presentación y aprobación de iniciativas. Exige información técnica, consultas con especialistas y sectores involucrados, análisis de impacto presupuestario, revisión de su congruencia con el marco jurídico vigente y, especialmente, espacios suficientes para la deliberación entre las distintas fuerzas políticas.
En este sentido, el tiempo constituye un recurso institucional que puede incidir en la calidad del trabajo parlamentario. Cuando los periodos ordinarios son relativamente breves, pueden generarse incentivos para acelerar procedimientos o reducir los espacios disponibles para el análisis de los dictámenes. Por supuesto, estos problemas no dependen exclusivamente de la duración del calendario legislativo, y sí, hay que decir que la frase coloquial “legislar sobre las rodillas” no se refiere únicamente al tiempo disponible, sino a voluntades y coyunturas políticas, pero contar con un horizonte temporal más amplio permitiría distribuir de mejor manera las distintas etapas del procedimiento y fortalecer el trabajo especializado de las comisiones.
La ampliación de los periodos ordinarios también podría contribuir a desahogar un mayor número de asuntos legislativos. La diferencia entre las propuestas que ingresan al Congreso y aquellas que alcanzan su aprobación resulta considerable, por decir lo menos. De acuerdo con los datos del Sistema de Información Legislativa recopilados solamente para la Cámara de Diputados, podemos ver que, tan sólo en esta legislatura, de 7,884 iniciativas presentadas, únicamente 136 se registran como aprobadas, lo que representa alrededor del 1.7%. Si bien es cierto que sería un error reducir la productividad legislativa al número de leyes aprobadas, debo insistir en que la calidad de la legislación depende, en buena medida, de que se identifiquen adecuadamente los problemas públicos, se consideren distintas alternativas, se escuche a los sectores involucrados y se anticipen las consecuencias de las decisiones y todo ello, requiere tiempo.
En cuanto a las funciones y el papel de los congresos en la vida pública, hay otra dimensión que considero particularmente relevante: el control parlamentario. En las democracias, los congresos no solamente participan en la elaboración de las leyes, también tienen la responsabilidad de supervisar la actuación gubernamental, solicitar información, convocar a comparecencias, fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos y dar seguimiento a la implementación de las políticas públicas.
En este terreno existe una diferencia institucional que merece atención. Mientras que el Poder Ejecutivo desarrolla sus funciones de manera continua, el Congreso tiene periodos determinados para ejercer ordinariamente sus atribuciones plenarias. Aunque durante los recesos funciona la Comisión Permanente y pueden convocarse sesiones extraordinarias, estos mecanismos no sustituyen plenamente las facultades de las Cámaras. Por ello, ampliar los periodos ordinarios -particularmente el segundo, como lo sugiere Ramírez Cuéllar- también podría contribuir a mejorar la capacidad del Legislativo para ejercer sus funciones de vigilancia, fiscalización y rendición de cuentas, independientemente de qué partido encabece el gobierno o integre la mayoría parlamentaria.
Por otro lado, se debe dejar claro que sería ingenuo pensar que una modificación de esta naturaleza resolvería automáticamente los problemas del trabajo parlamentario. La calidad de las decisiones también depende de la profesionalización, de la disponibilidad de información, de la disposición de las fuerzas políticas para construir acuerdos y del respeto a los procedimientos legislativos. Sin estas condiciones, ampliar los periodos ordinarios podría simplemente significar más tiempo para reproducir las mismas prácticas y vicios.
En resumen, considero que es un acierto poner sobre la mesa la discusión del calendario legislativo, pero esta discusión debería formar parte de una reflexión más amplia acerca del fortalecimiento institucional del Congreso. Una democracia requiere un Poder Legislativo capaz de representar la pluralidad social, producir leyes de calidad y ejercer contrapesos efectivos frente a los demás poderes del Estado.
Volviendo a aquella reflexión de mis primeras clases universitarias, es cierto que la Administración Pública no se detiene porque las necesidades colectivas tampoco lo hacen. El Congreso tiene una naturaleza distinta, pero las responsabilidades democráticas que le corresponden también exigen continuidad. Ampliar sus periodos ordinarios no garantiza por sí mismo mejores resultados, aunque sí puede contribuir a generar condiciones institucionales más favorables para alcanzarlos. Después de todo, el tiempo destinado a escuchar, deliberar, revisar y fiscalizar no es tiempo perdido, sino que es, o debería ser, parte indispensable del funcionamiento de una democracia.
