Una democracia no se fortalece cuando quienes ejercen el poder cuentan con mayores posibilidades de sustraerse de la justicia que el resto de la ciudadanía. Tampoco lo hace cuando un gobierno puede utilizar las instituciones de procuración de justicia para perseguir a quienes piensan distinto. Entre esos dos riesgos se encuentra una discusión que México ha postergado durante demasiado tiempo y que debemos afrontar con seriedad. Es momento de eliminar el fuero como inmunidad procesal y, al mismo tiempo, preservar plenamente la inviolabilidad de las y los legisladores por los actos propios de su función parlamentaria.
No se trata de desconocer las razones históricas que dieron origen a estas instituciones. La inmunidad parlamentaria nació precisamente como una conquista frente al abuso del poder. Uno de sus antecedentes más conocidos se encuentra en la Inglaterra medieval, cuando Thomas Haxey fue acusado de traición después de participar en una crítica parlamentaria contra la corte de Ricardo II. Siglos después, el artículo 9 del Bill of Rights de 1689 consolidaría la libertad de expresión dentro del Parlamento y prohibiría que los discursos y debates parlamentarios fueran cuestionados fuera de éste. La Revolución francesa desarrolló posteriormente un modelo más amplio, que incorporó no solamente la protección de las opiniones parlamentarias, sino también distintas formas de inmunidad frente a procedimientos penales.
La razón de aquellas protecciones era comprensible. En sistemas políticos donde el monarca o el Ejecutivo podían encarcelar a un representante popular por cuestionar al gobierno, proteger al Parlamento significaba proteger la representación política. Sin esa garantía, la libertad de deliberación podía convertirse en una ficción. El problema aparece cuando una institución creada para defender la democracia se extiende a conductas que nada tienen que ver con el ejercicio de la representación popular.
En México hemos heredado esas dos dimensiones bajo la expresión genérica de “fuero”, aunque jurídicamente no son lo mismo. Nuestra Constitución establece actualmente en su artículo 61 que las y los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y que jamás podrán ser reconvenidos por ellas. Esa protección debe permanecer. Una legisladora o un legislador tiene que poder criticar al gobierno, denunciar irregularidades, cuestionar a cualquier autoridad, presentar iniciativas incómodas, votar en conciencia o intervenir en los debates parlamentarios sin temor a que una fiscalía convierta esas actuaciones en instrumentos de persecución política.
Distinta es la protección procesal establecida en el artículo 111 constitucional. Para proceder penalmente contra diversas personas servidoras públicas, como gobernadores o legisladores, actualmente se requiere una declaración previa de la Cámara de Diputados. Si ésta determina que no ha lugar a proceder, el procedimiento queda suspendido mientras la persona mantenga el encargo. Ahí se encuentra el aspecto de la institución que debemos modificar.
La diferencia no es menor. Una cosa es proteger la función y otra muy distinta proteger a la persona frente a conductas ajenas a esa función. La inmunidad debe existir para garantizar que un legislador pueda subir a tribuna y denunciar un posible acto de corrupción sin sufrir represalias. No existe la misma razón democrática para impedir que responda ante la justicia cuando se le atribuye, por ejemplo, enriquecimiento ilícito, operaciones con recursos de procedencia ilícita, fraude, extorsión o cualquier otro delito que no derive directamente de su trabajo parlamentario.
La experiencia internacional demuestra que esta distinción es perfectamente posible. En sistemas como los de Estados Unidos y Reino Unido la protección se concentra fundamentalmente en la actividad legislativa propiamente dicha. En el modelo estadounidense, por ejemplo, la jurisprudencia ha diferenciado los actos legislativos de otras actividades políticas de las y los congresistas. Comunicados de prensa, labores con electores o discursos pronunciados fuera del Congreso no reciben automáticamente la misma protección que el debate, el voto o los actos que forman parte del proceso legislativo. Modelos semejantes existen, con sus propias modalidades, en Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Irlanda y otros sistemas parlamentarios.
También debemos aprender de los abusos que se han presentado en sentido inverso. La experiencia comparada muestra casos de personas acusadas de corrupción que buscaron obtener un escaño para beneficiarse de la inmunidad. En Ucrania, Pavlo Lazarenko llegó al Parlamento en medio de acusaciones de corrupción y lavado de dinero, y el primer intento de retirarle la inmunidad fue bloqueado. En Perú también se documentaron casos de funcionarios que buscaban llegar al Congreso para evitar procesos por hechos anteriores a su elección. Cuando el acceso a un cargo público se convierte en una estrategia de defensa penal, la institución pierde por completo su justificación democrática.
Pero la experiencia internacional ofrece otra advertencia que tampoco debemos ignorar. En distintos países la persecución penal ha sido utilizada para intimidar o neutralizar opositores. Los casos documentados en Camboya y Ucrania muestran precisamente los riesgos que aparecen cuando las fiscalías o los gobiernos intentan utilizar procedimientos judiciales para castigar el disenso político. Por eso eliminar la inmunidad procesal no puede significar debilitar las garantías constitucionales de quienes ejercen la representación popular.
La solución no consiste en sustituir un privilegio político por una persecución judicial. Consiste en fortalecer simultáneamente la igualdad ante la ley y las garantías del Estado de derecho. Si un legislador es acusado de un delito ajeno a su función parlamentaria debe poder ser investigado y procesado bajo las mismas reglas que cualquier otra persona, con pleno respeto a la presunción de inocencia, el debido proceso, el derecho de defensa, el control judicial de las actuaciones ministeriales y todos los medios de impugnación previstos por nuestro orden constitucional. La protección frente a una acusación debe provenir de jueces imparciales y de procedimientos legales sólidos, no de una decisión previa determinada por mayorías políticas. Ésa es precisamente la lógica planteada en la propuesta que hemos venido construyendo.
Este punto es especialmente importante porque la Declaración de procedencia puede colocar a la Cámara de Diputados en una posición difícil de justificar. Diputadas y diputados terminamos decidiendo mediante una votación política si otro integrante de la clase política puede ser sometido al curso ordinario de la justicia. Incluso cuando el procedimiento se desarrolla de buena fe, su propia naturaleza permite que consideraciones partidistas se mezclen con una cuestión que debería depender fundamentalmente de la suficiencia jurídica de una investigación.
La actual democracia mexicana cuenta con un entramado constitucional, judicial y procesal mucho más desarrollado que el existente cuando estas protecciones fueron concebidas. La posibilidad de persecución política no ha desaparecido, pero enfrentar ese riesgo no exige mantener una inmunidad general para actos ajenos a la actividad legislativa. Exige fortalecer fiscalías profesionales, jueces independientes, controles constitucionales efectivos y garantías procesales. El objetivo histórico de proteger la independencia del Poder Legislativo sigue siendo válido; lo que debemos actualizar son los instrumentos utilizados para conseguirlo.
La reforma que propongo debe partir entonces de una regla sencilla. La inviolabilidad de las opiniones, votos y actos directamente vinculados con la función parlamentaria debe ser absoluta. Ningún legislador puede ser perseguido, reconvenido o sancionado por ejercer libremente esas atribuciones. Pero cuando exista una imputación por hechos que no forman parte de su función representativa, la investidura no debe impedir que las instituciones de justicia actúen.
Esta distinción responde además a un principio político que ha acompañado la transformación democrática del país. El servicio público no puede ser entendido como una fuente de privilegios. Quienes recibimos la confianza de la ciudadanía debemos aceptar mayores obligaciones de transparencia, legalidad y rendición de cuentas, no menores. Nuestro movimiento ha sostenido durante años que nadie debe estar por encima de la ley. Convertir ese principio en una realidad jurídica requiere revisar también aquellas instituciones que, aun cuando tuvieron una explicación histórica legítima, hoy pueden producir resultados contrarios a ese propósito. No es posible que existan ciudadanos de primera y de segunda; todos deben estar sujetos a la ley
Eliminar el fuero procesal tampoco significa presumir la culpabilidad de nadie. Una denuncia no equivale a una sentencia, una investigación no constituye una condena y el combate a la impunidad no puede construirse sacrificando derechos fundamentales. Precisamente porque defendemos el debido proceso debemos procurar que éste sea igual para todas y todos. El objetivo no es facilitar condenas, sino impedir que la ocupación de un cargo público determine quién puede y quién no puede comparecer ante las instituciones de justicia.
La lucha contra la corrupción exige cerrar todos los espacios que puedan convertirse en refugios de impunidad. La inmunidad procesal puede ser uno de ellos cuando permite retrasar durante años el esclarecimiento de posibles delitos o cuando genera incentivos para buscar o conservar una posición política como mecanismo de protección. De ahí que la propuesta de eliminarla para legisladores y titulares de los poderes ejecutivos locales forme parte de una concepción más amplia de las responsabilidades públicas, en la que ningún cargo de elección popular pueda funcionar como escudo frente a la justicia.
México puede dar este paso sin debilitar a su Congreso. Al contrario, una institución legislativa cuyos integrantes responden ante la ley gana autoridad política y legitimidad social. La libertad parlamentaria no necesita impunidad para sobrevivir. Necesita independencia, pluralismo, garantías para la oposición, respeto al debate y protección absoluta de la función representativa.
El fuero surgió para evitar que el poder castigara a quienes se atrevían a cuestionarlo. Esa conquista debe permanecer intacta allí donde sigue siendo necesaria. Pero ninguna institución democrática puede convertirse en un privilegio personal ni en una puerta para escapar de la justicia. Preservemos la inviolabilidad parlamentaria con toda su fuerza y terminemos con la inmunidad procesal para los actos ajenos a esa función. Defender al Parlamento y combatir la impunidad no son objetivos contrapuestos. En una democracia madura, deben formar parte de la misma causa.
Fuentes:
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Transparency International. Immunity provisions for ministers and members of parliament. Anticorruption help desk. 2018, en: https://knowledgehub.transparency.org/helpdesk/immunity-provisions-for-ministers-and-members-of-parliament
Wigely, Simon. Parliamentary immunity: Protecting democracy or protecting corruption? The Journal of Political Philosophy, vol. 11, 2003, en: https://doi.org/10.1111/1467-9760.00165.
